深化集體林權(quán)制度改革 | 現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)法律視角下的集體林權(quán)制度改革

　　一、權(quán)屬清晰、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一是集體林現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基本要求

　　產(chǎn)權(quán)界定是產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)，權(quán)屬不清、責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一極易引發(fā)產(chǎn)權(quán)糾紛，增加產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易成本，難以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置?！斗桨浮诽岢龅摹皺?quán)屬清晰、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一”符合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度基本特征。

　　（一）《民法典》明晰了集體林地所有權(quán)的法律性質(zhì)，賦予農(nóng)戶承包權(quán)，以及因承包取得的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，《方案》據(jù)此進(jìn)一步明確各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利與責(zé)任。

　　《民法典》第二百六十一條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。《方案》提出，堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變，維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包林地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督等權(quán)能，即在依法將集體林地發(fā)包給農(nóng)戶或其他主體經(jīng)營(yíng)后，作為所有權(quán)人，農(nóng)民集體仍有調(diào)整與監(jiān)督權(quán)能。調(diào)整不是重新打亂重分，而是在承包期內(nèi)自愿退出、承包期屆滿不再延包等情況下依法行使發(fā)包權(quán)。監(jiān)督指的是農(nóng)民集體有權(quán)監(jiān)督林地經(jīng)營(yíng)者遵守森林保護(hù)與生態(tài)安全的政策與法律制度，對(duì)于違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，造成森林、林木、林地嚴(yán)重毀壞的，有權(quán)收回林地經(jīng)營(yíng)權(quán)。此外，仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的林地也屬于農(nóng)民集體所有權(quán)的行使方式，對(duì)此，《方案》首次要求將集體林地收益權(quán)量化到戶，收益權(quán)證發(fā)放到戶，體現(xiàn)了中央政府高度重視農(nóng)戶成員權(quán)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

　　在法理上，成員集體所有屬于總有的所有權(quán)性質(zhì)，即決策權(quán)屬于農(nóng)民集體，承包權(quán)屬于農(nóng)戶，也就是說，農(nóng)戶承包集體林地是其成員權(quán)的法律要求，而且《民法典》第三分編第十一章將因承包權(quán)取得的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，成員權(quán)與用益物權(quán)的雙重物權(quán)性質(zhì)賦予了家庭承包集體林地的長(zhǎng)久穩(wěn)定性。實(shí)踐中，存在承包期滿將原有林地承包關(guān)系打亂重分的現(xiàn)象或觀點(diǎn)，不僅忽視了家庭承包集體林地的物權(quán)性質(zhì)，而且容易引發(fā)糾紛與短期行為，不利于集體林持續(xù)經(jīng)營(yíng)與保護(hù)。為確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包林地繼續(xù)保持穩(wěn)定，《方案》提出開展集體林地延包試點(diǎn)，家庭承包林地剩余期限10年以內(nèi)的，發(fā)包方可以依法提前確認(rèn)延包合同，以林地承包到期為起點(diǎn)起算并合理確定延包期限。也正因?yàn)榧彝コ邪w林地的用益物權(quán)性質(zhì)，即使農(nóng)民進(jìn)城落戶，之前已承包的集體林地尚未期滿時(shí)產(chǎn)權(quán)仍屬于該農(nóng)戶，可以鼓勵(lì)其有償轉(zhuǎn)讓，但不得強(qiáng)迫退出。

　?。ǘ斗桨浮访鞔_規(guī)定公益林產(chǎn)權(quán)人擁有森林生態(tài)效益補(bǔ)償與合理利用的權(quán)利。

　　公益林是提升碳匯能力、維護(hù)生態(tài)安全和發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的主要載體，長(zhǎng)期以來，公益林補(bǔ)償與禁止利用是維系公益林生態(tài)效益的主要手段，但公益林補(bǔ)償難以彌補(bǔ)產(chǎn)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)損失與提供的生態(tài)效益?！斗桨浮穼⒔∪稚鷳B(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制與發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、探索完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制相結(jié)合，明確規(guī)定公益林產(chǎn)權(quán)人擁有的森林生態(tài)效益補(bǔ)償與合理利用的權(quán)利：（1）統(tǒng)一天然林管護(hù)和國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償政策，鼓勵(lì)各地結(jié)合生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)、生態(tài)區(qū)位重要程度、森林管護(hù)難度等因素探索實(shí)行差異化補(bǔ)償。（2）建立健全林業(yè)碳匯計(jì)量監(jiān)測(cè)體系和能夠體現(xiàn)碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。探索實(shí)施林業(yè)碳票制度，制定林業(yè)碳匯管理辦法。（3）鼓勵(lì)地方通過租賃、贖買、合作等方式妥善處理重要生態(tài)區(qū)位內(nèi)的集體林，維護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。（4）允許在不破壞公益林生態(tài)效益前提下，適度發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、自然教育等綠色富民產(chǎn)業(yè)。

　　二、流轉(zhuǎn)有序、監(jiān)管有效是集體林現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的本質(zhì)要求

　　產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是產(chǎn)權(quán)制度的本質(zhì)，不能流轉(zhuǎn)或流轉(zhuǎn)成本過高的產(chǎn)權(quán)，無法實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置?！斗桨浮诽岢龅摹傲鬓D(zhuǎn)有序、監(jiān)管有效”符合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度本質(zhì)特征。

　　在明晰農(nóng)民集體、農(nóng)戶的集體林地產(chǎn)權(quán)后，如何通過制度設(shè)計(jì)與實(shí)施，促進(jìn)與規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)是優(yōu)化森林資源配置、實(shí)現(xiàn)林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。對(duì)此，《方案》提出一系列措施：（1）引導(dǎo)農(nóng)戶通過出租、入股、合作流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推廣家庭聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等模式，鼓勵(lì)各地采取改善林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件、購買社會(huì)化服務(wù)、補(bǔ)助林權(quán)收儲(chǔ)擔(dān)保費(fèi)用等措施培育林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。（2）依托現(xiàn)有平臺(tái)搭建林權(quán)流轉(zhuǎn)交易系統(tǒng)，建立社會(huì)資本投資林權(quán)的渠道，鼓勵(lì)探索林權(quán)資產(chǎn)折資量化的林票運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)森林資源資產(chǎn)對(duì)社會(huì)資本的吸引力，支持各地組建林權(quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，采取市場(chǎng)化方式收儲(chǔ)分散林權(quán)。（3）將興林富民的各項(xiàng)政策形成合力，鼓勵(lì)與扶持林業(yè)大省、大市、大縣發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，培育林業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)路、旅游路、資源路等集體林基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將一批用于林業(yè)生產(chǎn)的先進(jìn)適用機(jī)械列入農(nóng)機(jī)購置與應(yīng)用補(bǔ)貼機(jī)具種類范圍，通過政府采購積極推廣應(yīng)用木竹結(jié)構(gòu)建筑和木竹建材。（4）加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本投資林業(yè)的全過程監(jiān)督，完善小農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，完善林權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制，將集體林地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)處納入平安中國(guó)建設(shè)考評(píng)體系。

　　三、保護(hù)嚴(yán)格是集體林現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的重要保障

　　產(chǎn)權(quán)保護(hù)是產(chǎn)權(quán)制度的保障，不受到保護(hù)的產(chǎn)權(quán)無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制，再完備的產(chǎn)權(quán)界定與產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)也只能束之高閣?！斗桨浮诽岢黾哟舐鋵?shí)《民法典》賦予林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利，強(qiáng)化政府責(zé)任，全面保護(hù)集體林經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的一系列措施。

　?。ㄒ唬┍Ｕ狭帜舅袡?quán)權(quán)能。限制采伐一直被作為森林資源保護(hù)的主要措施，但森林是可再生資源，林木到了成過熟期，如果不及時(shí)采伐更新會(huì)導(dǎo)致森林質(zhì)量下降，還會(huì)帶來病蟲害、火災(zāi)等隱患?！斗桨浮吩诖朔矫孀隽溯^大突破，要求：（1）不得隨意擴(kuò)大公益林和天然林范圍，適當(dāng)考慮將森林生態(tài)區(qū)位不重要或者生態(tài)狀況不脆弱的集體林地依法調(diào)出公益林范圍。（2）不得以各種名義禁止或限制合法采伐行為，確需禁止或限制的，應(yīng)依法對(duì)權(quán)利人給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。（3）實(shí)行林木采伐限額5年總額控制政策，取消人工商品林主伐年齡限制，明確人工公益林更新條件，實(shí)施林木采伐告知承諾方式審批，強(qiáng)化對(duì)告知承諾執(zhí)行情況的監(jiān)管。（4）將林木采伐限額指標(biāo)分配、林木采伐許可申請(qǐng)和審批及采伐監(jiān)管情況納入政府公開事項(xiàng)目錄清單，將依法采伐的木材納入地方政府森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制。（5）縣級(jí)林草主管部門探索建立以森林經(jīng)營(yíng)方案為基礎(chǔ)的管理制度，將森林經(jīng)營(yíng)方案作為審批林木采伐、安排林業(yè)項(xiàng)目等行政管理事項(xiàng)的重要依據(jù)。推行全周期森林經(jīng)營(yíng)，通過采伐更新、撫育復(fù)壯、擇伐補(bǔ)造等措施，加快低產(chǎn)低效林和成過熟林改造更新，采取林分改造、森林撫育、優(yōu)化林種樹種結(jié)構(gòu)等措施，實(shí)現(xiàn)森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升。

　?。ǘ┍Ｕ狭值亟?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)能。“三權(quán)分置”政策實(shí)施后，集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)包括家庭承包的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)、仍由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及由流轉(zhuǎn)取得的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)。一般情況下，仍由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)、家庭承包的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)，由流轉(zhuǎn)取得的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)。依法理，物權(quán)性質(zhì)決定了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以將林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他公民或組織，還可以設(shè)立抵押或質(zhì)押權(quán)。由流轉(zhuǎn)取得的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)，受合同法保護(hù)，與物權(quán)不同的是，需經(jīng)流入方同意，方可設(shè)立抵押質(zhì)押權(quán)或再次流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)?！睹穹ǖ洹返谌偎氖粭l規(guī)定，流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。這一規(guī)定以5年為限將由流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分為物權(quán)與債權(quán)，合理依據(jù)是長(zhǎng)期合同相當(dāng)于物權(quán)移轉(zhuǎn)，可以獲得物權(quán)保護(hù)。《方案》據(jù)此提出允許林地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法再流轉(zhuǎn)或者依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，流轉(zhuǎn)期限5年以上的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記發(fā)證，作為林權(quán)抵押貸款、申報(bào)林業(yè)項(xiàng)目、申請(qǐng)林木采伐及其他行政管理事項(xiàng)的憑證。此外，《方案》將自留山長(zhǎng)期使用權(quán)分為使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予其完備的流轉(zhuǎn)、融資擔(dān)保、繼承和自愿有償退出的權(quán)利體系，在法律性質(zhì)上具有物權(quán)性質(zhì)，符合立法宗旨。

　?。ㄈ┍Ｕ狭謾?quán)抵押貸款權(quán)能。為保障林權(quán)抵押貸款權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，《方案》對(duì)金融機(jī)構(gòu)和地方政府提出一系列要求：（1）將林權(quán)抵押貸款和林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款納入金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核評(píng)估范疇。（2）商業(yè)銀行林權(quán)抵押貸款不良率高出自身各項(xiàng)貸款不良率3個(gè)百分點(diǎn)（含）以內(nèi)的，可不作為監(jiān)管部門監(jiān)管評(píng)級(jí)和銀行內(nèi)部考核評(píng)價(jià)的扣分因素。（3）健全抵押林權(quán)快速處置機(jī)制，提高林權(quán)抵押率。（4）鼓勵(lì)社會(huì)資本開展林權(quán)收儲(chǔ)擔(dān)保服務(wù)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)管。（5）探索基于碳匯權(quán)益的綠色信貸產(chǎn)品，符合條件的可納入碳減排支持工具范圍。（6）鼓勵(lì)地方政府將林業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品納入地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)政策范圍。

　　綜上可見，《方案》希望通過集體林產(chǎn)權(quán)在農(nóng)民集體、農(nóng)戶以及其他經(jīng)營(yíng)者之間的合理配置，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，更好發(fā)揮政府保護(hù)產(chǎn)權(quán)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)與有效監(jiān)管的作用，促進(jìn)森林資源持續(xù)增長(zhǎng)、森林生態(tài)質(zhì)量持續(xù)提高、林業(yè)發(fā)展條件持續(xù)改善、農(nóng)民收入持續(xù)增加。

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