深化集體林權制度改革 | 現(xiàn)代產(chǎn)權法律視角下的集體林權制度改革

　　一、權屬清晰、責權利統(tǒng)一是集體林現(xiàn)代產(chǎn)權制度的基本要求

　　產(chǎn)權界定是產(chǎn)權制度的基礎，權屬不清、責權利不統(tǒng)一極易引發(fā)產(chǎn)權糾紛，增加產(chǎn)權流轉的交易成本，難以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置?！斗桨浮诽岢龅摹皺鄬偾逦⒇煓嗬y(tǒng)一”符合現(xiàn)代產(chǎn)權制度基本特征。

　?。ㄒ唬睹穹ǖ洹访魑思w林地所有權的法律性質，賦予農(nóng)戶承包權，以及因承包取得的林地經(jīng)營權的用益物權性質，《方案》據(jù)此進一步明確各產(chǎn)權主體的權利與責任。

　　《民法典》第二百六十一條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！斗桨浮诽岢?，堅持集體林地所有權不變，維護農(nóng)民集體對承包林地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督等權能，即在依法將集體林地發(fā)包給農(nóng)戶或其他主體經(jīng)營后，作為所有權人，農(nóng)民集體仍有調(diào)整與監(jiān)督權能。調(diào)整不是重新打亂重分，而是在承包期內(nèi)自愿退出、承包期屆滿不再延包等情況下依法行使發(fā)包權。監(jiān)督指的是農(nóng)民集體有權監(jiān)督林地經(jīng)營者遵守森林保護與生態(tài)安全的政策與法律制度，對于違反法律法規(guī)強制性規(guī)定，造成森林、林木、林地嚴重毀壞的，有權收回林地經(jīng)營權。此外，仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地也屬于農(nóng)民集體所有權的行使方式，對此，《方案》首次要求將集體林地收益權量化到戶，收益權證發(fā)放到戶，體現(xiàn)了中央政府高度重視農(nóng)戶成員權權益的實現(xiàn)。

　　在法理上，成員集體所有屬于總有的所有權性質，即決策權屬于農(nóng)民集體，承包權屬于農(nóng)戶，也就是說，農(nóng)戶承包集體林地是其成員權的法律要求，而且《民法典》第三分編第十一章將因承包權取得的林地經(jīng)營權規(guī)定為用益物權，成員權與用益物權的雙重物權性質賦予了家庭承包集體林地的長久穩(wěn)定性。實踐中，存在承包期滿將原有林地承包關系打亂重分的現(xiàn)象或觀點，不僅忽視了家庭承包集體林地的物權性質，而且容易引發(fā)糾紛與短期行為，不利于集體林持續(xù)經(jīng)營與保護。為確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包林地繼續(xù)保持穩(wěn)定，《方案》提出開展集體林地延包試點，家庭承包林地剩余期限10年以內(nèi)的，發(fā)包方可以依法提前確認延包合同，以林地承包到期為起點起算并合理確定延包期限。也正因為家庭承包集體林地的用益物權性質，即使農(nóng)民進城落戶，之前已承包的集體林地尚未期滿時產(chǎn)權仍屬于該農(nóng)戶，可以鼓勵其有償轉讓，但不得強迫退出。

　?。ǘ斗桨浮访鞔_規(guī)定公益林產(chǎn)權人擁有森林生態(tài)效益補償與合理利用的權利。

　　公益林是提升碳匯能力、維護生態(tài)安全和發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的主要載體，長期以來，公益林補償與禁止利用是維系公益林生態(tài)效益的主要手段，但公益林補償難以彌補產(chǎn)權人的經(jīng)濟損失與提供的生態(tài)效益?！斗桨浮穼⒔∪稚鷳B(tài)效益補償機制與發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、探索完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制相結合，明確規(guī)定公益林產(chǎn)權人擁有的森林生態(tài)效益補償與合理利用的權利：（1）統(tǒng)一天然林管護和國家級公益林補償政策，鼓勵各地結合生態(tài)保護貢獻、生態(tài)區(qū)位重要程度、森林管護難度等因素探索實行差異化補償。（2）建立健全林業(yè)碳匯計量監(jiān)測體系和能夠體現(xiàn)碳匯價值的生態(tài)保護補償機制。探索實施林業(yè)碳票制度，制定林業(yè)碳匯管理辦法。（3）鼓勵地方通過租賃、贖買、合作等方式妥善處理重要生態(tài)區(qū)位內(nèi)的集體林，維護權利人的合法權益。（4）允許在不破壞公益林生態(tài)效益前提下，適度發(fā)展林下經(jīng)濟、生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、自然教育等綠色富民產(chǎn)業(yè)。

　　二、流轉有序、監(jiān)管有效是集體林現(xiàn)代產(chǎn)權制度的本質要求

　　產(chǎn)權流轉是產(chǎn)權制度的本質，不能流轉或流轉成本過高的產(chǎn)權，無法實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。《方案》提出的“流轉有序、監(jiān)管有效”符合現(xiàn)代產(chǎn)權制度本質特征。

　　在明晰農(nóng)民集體、農(nóng)戶的集體林地產(chǎn)權后，如何通過制度設計與實施，促進與規(guī)范林權流轉是優(yōu)化森林資源配置、實現(xiàn)林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關鍵。對此，《方案》提出一系列措施：（1）引導農(nóng)戶通過出租、入股、合作流轉林地經(jīng)營權，推廣家庭聯(lián)合經(jīng)營、與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等模式，鼓勵各地采取改善林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件、購買社會化服務、補助林權收儲擔保費用等措施培育林業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。（2）依托現(xiàn)有平臺搭建林權流轉交易系統(tǒng)，建立社會資本投資林權的渠道，鼓勵探索林權資產(chǎn)折資量化的林票運行機制，增強森林資源資產(chǎn)對社會資本的吸引力，支持各地組建林權收儲機構，采取市場化方式收儲分散林權。（3）將興林富民的各項政策形成合力，鼓勵與扶持林業(yè)大省、大市、大縣發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，培育林業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)路、旅游路、資源路等集體林基礎設施建設，將一批用于林業(yè)生產(chǎn)的先進適用機械列入農(nóng)機購置與應用補貼機具種類范圍，通過政府采購積極推廣應用木竹結構建筑和木竹建材。（4）加強對社會資本投資林業(yè)的全過程監(jiān)督，完善小農(nóng)戶利益聯(lián)結機制，完善林權流轉糾紛調(diào)處機制，將集體林地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處納入平安中國建設考評體系。

　　三、保護嚴格是集體林現(xiàn)代產(chǎn)權制度的重要保障

　　產(chǎn)權保護是產(chǎn)權制度的保障，不受到保護的產(chǎn)權無法實現(xiàn)產(chǎn)權激勵機制，再完備的產(chǎn)權界定與產(chǎn)權流轉的制度設計也只能束之高閣。《方案》提出加大落實《民法典》賦予林業(yè)經(jīng)營者的權利，強化政府責任，全面保護集體林經(jīng)營者權利的一系列措施。

　?。ㄒ唬┍Ｕ狭帜舅袡鄼嗄?。限制采伐一直被作為森林資源保護的主要措施，但森林是可再生資源，林木到了成過熟期，如果不及時采伐更新會導致森林質量下降，還會帶來病蟲害、火災等隱患。《方案》在此方面做了較大突破，要求：（1）不得隨意擴大公益林和天然林范圍，適當考慮將森林生態(tài)區(qū)位不重要或者生態(tài)狀況不脆弱的集體林地依法調(diào)出公益林范圍。（2）不得以各種名義禁止或限制合法采伐行為，確需禁止或限制的，應依法對權利人給予經(jīng)濟補償。（3）實行林木采伐限額5年總額控制政策，取消人工商品林主伐年齡限制，明確人工公益林更新條件，實施林木采伐告知承諾方式審批，強化對告知承諾執(zhí)行情況的監(jiān)管。（4）將林木采伐限額指標分配、林木采伐許可申請和審批及采伐監(jiān)管情況納入政府公開事項目錄清單，將依法采伐的木材納入地方政府森林資源保護發(fā)展目標責任制。（5）縣級林草主管部門探索建立以森林經(jīng)營方案為基礎的管理制度，將森林經(jīng)營方案作為審批林木采伐、安排林業(yè)項目等行政管理事項的重要依據(jù)。推行全周期森林經(jīng)營，通過采伐更新、撫育復壯、擇伐補造等措施，加快低產(chǎn)低效林和成過熟林改造更新，采取林分改造、森林撫育、優(yōu)化林種樹種結構等措施，實現(xiàn)森林質量精準提升。

　?。ǘ┍Ｕ狭值亟?jīng)營權流轉權能?！叭龣喾种谩闭邔嵤┖螅w林地經(jīng)營權包括家庭承包的林地經(jīng)營權、仍由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營的林地經(jīng)營權以及由流轉取得的林地經(jīng)營權。一般情況下，仍由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營的林地經(jīng)營權、家庭承包的林地經(jīng)營權屬于物權，由流轉取得的林地經(jīng)營權是債權。依法理，物權性質決定了農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶可以自己經(jīng)營，也可以將林地經(jīng)營權流轉給其他公民或組織，還可以設立抵押或質押權。由流轉取得的林地經(jīng)營權屬于債權，受合同法保護，與物權不同的是，需經(jīng)流入方同意，方可設立抵押質押權或再次流轉經(jīng)營權?！睹穹ǖ洹返谌偎氖粭l規(guī)定，流轉期限為5年以上的土地經(jīng)營權，當事人可以向登記機構申請土地經(jīng)營權登記。這一規(guī)定以5年為限將由流轉取得的土地經(jīng)營權分為物權與債權，合理依據(jù)是長期合同相當于物權移轉，可以獲得物權保護。《方案》據(jù)此提出允許林地經(jīng)營權依法再流轉或者依法向金融機構融資擔保，流轉期限5年以上的林地經(jīng)營權可以向不動產(chǎn)登記機構申請登記發(fā)證，作為林權抵押貸款、申報林業(yè)項目、申請林木采伐及其他行政管理事項的憑證。此外，《方案》將自留山長期使用權分為使用權和經(jīng)營權，賦予其完備的流轉、融資擔保、繼承和自愿有償退出的權利體系，在法律性質上具有物權性質，符合立法宗旨。

　?。ㄈ┍Ｕ狭謾嗟盅嘿J款權能。為保障林權抵押貸款權能的實現(xiàn)，《方案》對金融機構和地方政府提出一系列要求：（1）將林權抵押貸款和林業(yè)經(jīng)營主體貸款納入金融機構服務鄉(xiāng)村振興考核評估范疇。（2）商業(yè)銀行林權抵押貸款不良率高出自身各項貸款不良率3個百分點（含）以內(nèi)的，可不作為監(jiān)管部門監(jiān)管評級和銀行內(nèi)部考核評價的扣分因素。（3）健全抵押林權快速處置機制，提高林權抵押率。（4）鼓勵社會資本開展林權收儲擔保服務，加強業(yè)務監(jiān)管。（5）探索基于碳匯權益的綠色信貸產(chǎn)品，符合條件的可納入碳減排支持工具范圍。（6）鼓勵地方政府將林業(yè)保險產(chǎn)品納入地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險獎補政策范圍。

　　綜上可見，《方案》希望通過集體林產(chǎn)權在農(nóng)民集體、農(nóng)戶以及其他經(jīng)營者之間的合理配置，充分發(fā)揮市場的決定性作用，更好發(fā)揮政府保護產(chǎn)權、發(fā)展產(chǎn)業(yè)與有效監(jiān)管的作用，促進森林資源持續(xù)增長、森林生態(tài)質量持續(xù)提高、林業(yè)發(fā)展條件持續(xù)改善、農(nóng)民收入持續(xù)增加。

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