2月23日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革 扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》正式發(fā)布。這是黨的十八大以來第13個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件。文件涉及發(fā)展森林食品，豐富“森林糧庫”；因地制宜發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民就近就業(yè)增收；優(yōu)化林木采伐管理制度，賦予權(quán)利人更加充分的林木處置權(quán)和收益權(quán)等林草內(nèi)容。文件進(jìn)一步明確了林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展與深化集體林權(quán)制度改革的重點(diǎn)任務(wù)和方向，為破解集體公益林生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾提供了有力的政策指引。

集體公益林管護(hù)成效斐然

自2001年國家實(shí)施公益林保護(hù)建設(shè)工程以來，集體公益林實(shí)現(xiàn)了“量質(zhì)齊升”的跨越式發(fā)展。一是資源總量顯著增長(zhǎng)。根據(jù)全國第九次森林資源清查結(jié)果，我國集體公益林面積0.59億公頃（占全國總量47.38%）。2001年、2011年和2020年集體公益林面積占公益林總面積的比重分別上升至13%、30%和50%左右。此數(shù)據(jù)不包括地方政府劃定的集體公益林，實(shí)際劃定面積將會(huì)更高。二是生態(tài)功能明顯增強(qiáng)。通過科學(xué)經(jīng)營(yíng)和系統(tǒng)保護(hù)，公益林的生態(tài)質(zhì)量得到提升。例如，福建省公益林畝均蓄積8.6立方米，比商品林高出16.22%；浙江省公益林畝均蓄積量、高郁閉度林分占比、闊葉林和針闊混交林占比分別較2004年增加84%、38%和30%。三是惠民效益持續(xù)釋放。集體林地畝均產(chǎn)出300元，帶動(dòng)4700多萬農(nóng)民就業(yè)，成為鄉(xiāng)村全面振興的重要引擎。例如，浙江省先后12次提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，累計(jì)發(fā)放補(bǔ)償資金220余億元，惠及千家萬戶。

集體公益林收益有待提高

對(duì)于集體林區(qū)的農(nóng)戶而言，林地是重要的生產(chǎn)資料。將林地劃歸為公益林將對(duì)林農(nóng)的生計(jì)水平產(chǎn)生重要影響。近年來，雖然公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有了提高，一定程度上改善了林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)狀況，但仍面臨集體公益林經(jīng)營(yíng)限制多、收益權(quán)實(shí)現(xiàn)難等現(xiàn)實(shí)問題，主要體現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善、經(jīng)營(yíng)開發(fā)機(jī)制不順暢、權(quán)益保障機(jī)制不健全、市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制不完善等方面。應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整，助力集體林地提質(zhì)增效。

推動(dòng)集體公益林收益權(quán)實(shí)現(xiàn)

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是打通“綠水青山”與“金山銀山”雙向轉(zhuǎn)化的重要機(jī)制，可以通過補(bǔ)償制度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、權(quán)益保障和市場(chǎng)推動(dòng)等路徑優(yōu)化，加速推動(dòng)集體公益林收益權(quán)得到充分實(shí)現(xiàn)。

一是完善公益林生態(tài)補(bǔ)償制度。構(gòu)建激勵(lì)性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是林區(qū)基層人員的迫切需求。應(yīng)定期動(dòng)態(tài)調(diào)整公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配。科學(xué)測(cè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)集體公益林調(diào)查監(jiān)測(cè)與價(jià)值核算，確保公益林生態(tài)服務(wù)功能的實(shí)際貢獻(xiàn)得到客觀評(píng)估。強(qiáng)化公益林分類補(bǔ)償體系，綜合考慮生態(tài)區(qū)位和管理難度等因素，實(shí)施差異化補(bǔ)償，合理設(shè)置分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，確保高價(jià)值區(qū)域的生態(tài)保護(hù)得到足夠回報(bào)，實(shí)現(xiàn)有限資金的高效配置。除了財(cái)政資金直接補(bǔ)償外，還可以考慮探索其他間接補(bǔ)償方式。

二是激活公益林自身造血功能。鼓勵(lì)地方政府根據(jù)實(shí)際情況，實(shí)施公益林定株經(jīng)營(yíng)，改善森林結(jié)構(gòu)與功能，并依法適度放寬公益林的撫育與更新采伐限制。鼓勵(lì)和支持在保護(hù)森林資源的前提下，因地制宜推動(dòng)林下種植、養(yǎng)殖及森林游憩等多元化經(jīng)營(yíng)，避免無序開發(fā)和過度利用，打造特色生態(tài)品牌，形成差異化的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，吸引民營(yíng)資本通過租賃、入股、合作等多形式參與公益林經(jīng)營(yíng)開發(fā)，探索“企業(yè) ”合作模式，提高社會(huì)組織化程度。設(shè)立林業(yè)科技專項(xiàng)基金，支持公益林基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與林農(nóng)專業(yè)技能培訓(xùn)。通過集體公益林生態(tài)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，推動(dòng)綠色富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三是加強(qiáng)公益林林農(nóng)權(quán)益保障。推進(jìn)集體公益林?jǐn)?shù)字化建設(shè)，運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)公益林的權(quán)屬精準(zhǔn)落界和資源動(dòng)態(tài)監(jiān)管，確保補(bǔ)償資金及時(shí)發(fā)放。在保障生態(tài)功能的前提下，考慮適度放寬二級(jí)公益林在民生和公共事業(yè)項(xiàng)目中的開發(fā)限制。對(duì)于二級(jí)、三級(jí)保護(hù)公益林中的人工林，建議適度放寬生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)限制，推動(dòng)公益林生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加快公益林布局優(yōu)化調(diào)整，遵循“總量不變、局部調(diào)整、調(diào)重調(diào)優(yōu)”原則，通過贖買、租賃、置換、改造等方式，加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)商品林的贖買力度，優(yōu)化集體公益林的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局。

四是發(fā)揮公益林市場(chǎng)推動(dòng)作用。加強(qiáng)政策宣傳力度，通過官方媒體、專家問診等多種方式，增強(qiáng)社會(huì)群眾對(duì)公益林建設(shè)的認(rèn)知度和參與度。按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”原則，建立受益者補(bǔ)償?shù)暮侠碡?fù)擔(dān)機(jī)制，培育多元市場(chǎng)補(bǔ)償主體。探索市場(chǎng)化補(bǔ)償方式，借鑒國家實(shí)施的土地增減掛鉤補(bǔ)償制度、重慶森林覆蓋率指標(biāo)交易等經(jīng)驗(yàn)做法，建立與林地指標(biāo)掛鉤的區(qū)域間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。加快林業(yè)碳匯方法學(xué)的完善，推動(dòng)集體公益林納入碳匯交易體系，拓展市場(chǎng)補(bǔ)償路徑，鼓勵(lì)社會(huì)各方積極參與碳普惠工作。推進(jìn)林業(yè)金融創(chuàng)新，明確公益林補(bǔ)償收益權(quán)質(zhì)押貸款的法律框架和程序，并將其納入地方政府考核，探索反擔(dān)保、擔(dān)保基金和收益權(quán)信托等多種融資模式，提高金融資源配置效率，推動(dòng)提升集體公益林收益權(quán)價(jià)值的轉(zhuǎn)化效率與實(shí)現(xiàn)程度。（趙榮）