到2025年，統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理體制基本建立；到2035年，基本完成國家公園空間布局建設任務

我國建立國家公園體制的實質(zhì)是創(chuàng)新中國的自然生態(tài)保護制度，核心要義體現(xiàn)在三個方面：一是建立統(tǒng)一規(guī)范高效的自然保護地管理體制；二是構(gòu)建以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、自然公園為補充的新型自然保護地體系；三是突出自然生態(tài)系統(tǒng)嚴格保護和系統(tǒng)保護，形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新模式

《方案》直接涉及28個省份400多個縣級行政區(qū)，各級政府都將直接或間接參加國家公園建設，社會公眾、原住居民也將通過特許經(jīng)營、志愿服務、生態(tài)管護公益崗位等形式參與到國家公園的保護建設管理中

國家公園是我國最重要的自然生態(tài)空間，其總體發(fā)展布局直接關系到我國國土空間開發(fā)保護的格局優(yōu)化和自然保護地體系構(gòu)建。

2022年11月，國務院發(fā)布了《關于國家公園空間布局方案的批復》。之后經(jīng)國務院同意，國家林草局、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)了《國家公園空間布局方案》（下稱《方案》）。全國遴選了49個國家公園候選區(qū)（含5個正式設立的國家公園），包括陸域44個、陸海統(tǒng)籌2個、海域3個，總面積約110萬平方公里。其中陸域面積99萬平方公里，占陸域國土面積的10.3%，海域面積11萬平方公里。

《方案》作為我國生態(tài)文明建設的重大成果，確定了國家公園建設的發(fā)展目標、空間布局、設立要求、主要任務和實施保障等主要內(nèi)容，擘畫了全世界最大國家公園體系的宏偉藍圖，《方案》的實施將為美麗中國和人與自然和諧共生現(xiàn)代化筑牢生態(tài)根基。

科學遴選國家公園候選區(qū)

國家公園候選區(qū)遴選堅持國家立場、保護第一、尊重自然、積極穩(wěn)妥等原則，以國土空間規(guī)劃為底版，從我國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，統(tǒng)籌國土生態(tài)安全等多目標需求，系統(tǒng)思維、科學布局。

第一，明確國家公園功能定位。我國的國家公園是由國家劃定和管理的具有國家級保護價值的大尺度自然區(qū)域，主要功能是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，維護國家生態(tài)安全，保護生物多樣性，給子孫后代留下珍貴自然資產(chǎn)。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017年印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》指出，國家公園是由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。2019年印發(fā)的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》指出，國家公園是我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分，保護范圍大，生態(tài)過程完整，具有全球價值、國家象征，國民認同度高。

第二，科學識別自然保護關鍵區(qū)域。遴選國家公園候選區(qū)，首先要明確我國需要嚴格保護的自然生態(tài)空間。國家林草局與中國科學院聯(lián)合開展了自然保護地體系規(guī)劃研究，系統(tǒng)建立了生態(tài)系統(tǒng)重要性、珍稀瀕危物種代表性、自然遺跡景觀獨特性的評價方法；整體識別了我國重要生態(tài)系統(tǒng)、代表性珍稀瀕危物種，以及獨特自然遺跡和自然景觀的集中分布區(qū)；明確了我國極重要自然保護關鍵區(qū)域大約陸域192萬平方公里，海域30萬平方公里，規(guī)劃納入自然保護地體系進行系統(tǒng)保護。考慮到生態(tài)價值相互比較的可能或便利性，以我國自然地理格局、生態(tài)功能格局及氣候、地形、植被空間分異規(guī)律為基礎，將具有相似自然生態(tài)系統(tǒng)類型與生態(tài)過程的自然區(qū)域劃為同一自然生態(tài)地理區(qū)，全國共劃分為4個生態(tài)大區(qū)39個自然生態(tài)地理區(qū)。在每個自然地理單元內(nèi)，以自然保護關鍵區(qū)為基礎選擇具有設立國家公園潛力的區(qū)域作為評估對象，全國共選擇了236個評估區(qū)。

第三，綜合遴選國家公園候選區(qū)。根據(jù)《國家公園設立規(guī)范》標準，按國家代表性、生態(tài)重要性、管理可行性3大準入條件和9項認定指標，將最美國土的功能定位指標化。國家公園必須具有中國代表意義的自然生態(tài)系統(tǒng)，或中國特有和重點保護野生動植物的集聚區(qū)，或具有全國乃至全球意義的自然景觀和自然文化遺產(chǎn)區(qū)域；生態(tài)區(qū)位極為重要，基本維持一個以上大面積自然生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和大尺度生態(tài)過程的完整狀態(tài)，大部分區(qū)域保持自然風貌，或輕微受損經(jīng)修復可恢復自然狀態(tài)；在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、公共利用、管理體制、保護空間整合與國民素質(zhì)教育等方面具有良好基礎。對236個評估區(qū)對標評估、優(yōu)中選優(yōu)，原則上每個自然生態(tài)地理區(qū)只選擇1～2個作為候選區(qū)。

第四，社會大眾參與遴選全過程。2021年2月，開展了“選出你心目中的中國國家公園”大眾網(wǎng)絡投票，充分聽取大眾意見。同時，經(jīng)歷了多輪專家論證和征求有關部門意見及第三方評估等嚴格程序?？梢哉f，《方案》編制過程既體現(xiàn)了研究的科學性，布局的系統(tǒng)性，也體現(xiàn)了公眾參與性。

鍛造生態(tài)文明建設大國重器

國家公園體制是生態(tài)文明建設引導性、標志性制度創(chuàng)新?！斗桨浮钒盐覈?0.3%的陸域面積、11萬平方公里海域納入候選區(qū)，形成世界上面積最大、保護類型最全面的國家公園體系，保護最美國土，守護最有價值自然資產(chǎn)，是國之重器。

國家公園守護國土生態(tài)安全屏障關鍵區(qū)。國家公園是我國最重要的一類自然保護地，保護層級最高，保護強度最大，保護目標綜合性最強。在維護國家生態(tài)安全關鍵區(qū)域中具有首要地位?！斗桨浮肪o密銜接了以“三區(qū)四帶”為核心的全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護修復重大工程，涵蓋了國土生態(tài)安全屏障最關鍵的區(qū)域。

青藏高原在涵養(yǎng)水源、保持水土、應對氣候變化等方面具有極為重要的生態(tài)功能；長江、黃河是中華民族母親河，保護流域生態(tài)、實行區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展是中國現(xiàn)代化建設的重大戰(zhàn)略。將生態(tài)功能極為重要、生態(tài)系統(tǒng)極為脆弱、自然生態(tài)保護空缺嚴重的區(qū)域規(guī)劃為重要自然生態(tài)空間，采用國家公園的方式嚴格保護起來是人與自然和諧共生新發(fā)展格局的迫切要求。

《方案》打破行政區(qū)域、部門管理限制，在青藏高原布局了三江源、羌塘、昆侖山、若爾蓋、珠穆朗瑪峰等13個候選區(qū)，形成青藏高原國家公園群，將大尺度原生態(tài)區(qū)域及生態(tài)廊道納入保護體系，保護區(qū)域超過70萬平方公里；在黃河流域、長江流域從源頭到河口布局了9個、11個候選區(qū)，將源頭匯水區(qū)、水土流失嚴重區(qū)、水源涵養(yǎng)關鍵區(qū)設立國家公園系統(tǒng)保護，保護全國乃至全球經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎。

國家公園引領生物多樣性保護。生物多樣性是人類所依存的生態(tài)系統(tǒng)及其服務的重要基礎，關系到人類生存和發(fā)展。《方案》覆蓋了森林、草原、濕地、荒漠、海洋等典型生態(tài)系統(tǒng)，以及生物多樣性、自然遺跡富集區(qū)域。據(jù)不完全統(tǒng)計，布局范圍分布著5000多種野生脊椎動物和2.9萬多種高等植物，分別占我國脊椎動物和高等植物的68%、81%，保護了80%以上的國家重點保護野生動植物物種及其棲息地，保護了眾多大尺度的生態(tài)廊道，保護了國際候鳥遷飛、鯨豚類洄游、獸類跨境遷徙的關鍵區(qū)域。

《方案》直接涉及28個省份400多個縣級行政區(qū)，各級政府都將直接或間接參加國家公園建設，社會公眾、原住居民也將通過特許經(jīng)營、志愿服務、生態(tài)管護公益崗位等形式參與到國家公園的保護建設管理中。國家公園體制在社會、經(jīng)濟、政策、文化等各方面具有融合性，在生態(tài)安全、生物多樣性保護方面具有全局性，有利于在更高層次、更廣范圍促進生物多樣性保護。

國家公園推動自然保護領域歷史性變革。我國建立國家公園體制的實質(zhì)是創(chuàng)新中國的自然生態(tài)保護制度，核心要義體現(xiàn)在三個方面：一是建立統(tǒng)一規(guī)范高效的自然保護地管理體制；二是構(gòu)建以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、自然公園為補充的新型自然保護地體系；三是突出自然生態(tài)系統(tǒng)嚴格保護和系統(tǒng)保護，形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新模式?！斗桨浮饭采婕艾F(xiàn)有自然保護地約705個，占國家公園候選區(qū)總面積的71%，10項世界自然遺產(chǎn)、2項世界文化和自然雙遺產(chǎn)、19處人與生物圈保護區(qū)，國家公園設立過程將推動自然保護地整合優(yōu)化，促進自然保護地的有效保護。從全球看，目前全球建有各類自然保護地約25.1萬個，覆蓋了陸域面積的15.7%，海洋面積的7.9%。我國國家公園體系一旦建成，將占到全國自然保護地體系的一半以上，成為全球最大的國家公園體系。

三江源國家公園風光。三江源國家公園管理局供圖

有序推進國家公園體系建設

按照《方案》要求，到2025年，統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理體制基本建立；到2035年，基本完成國家公園空間布局建設任務，基本建成全世界最大的國家公園體系。這需要連續(xù)13年每年大約設立3～4個國家公園，還要進行高質(zhì)量建設，任務艱巨。既需要做好頂層設計，也要上下同心，充分發(fā)揮好各級政府積極性和全社會力量。

成熟一個設立一個。堅持積極穩(wěn)妥，成熟一個、設立一個的原則，上下協(xié)同，多部門聯(lián)動，有序推進國家公園體系建設。首先要摸清本底，對候選區(qū)的生態(tài)本底、社會經(jīng)濟本底進行細致調(diào)查，明確其價值所在，這是國家公園設立的最基礎性工作。其次要進行社會影響評價，評估國家公園設立對區(qū)域及當?shù)厣鐓^(qū)帶來的社會經(jīng)濟影響，是否可以承受。特別是對一些與生態(tài)保護措施有沖突的問題提前進行處置，如礦業(yè)權(quán)、工業(yè)開發(fā)、城鎮(zhèn)建設等，提出有序退出預案。第三要科學劃定論證邊界范圍，既要將體現(xiàn)國家公園核心價值的區(qū)域完整保護起來，又要實事求是，結(jié)合管理機構(gòu)設置以及解決歷史遺留問題等多因素綜合分析合理區(qū)劃范圍，劃界過程也就是保護與發(fā)展相協(xié)調(diào)的過程。最后，做好宣傳教育，推廣普及國家公園理念，促進地方政府、當?shù)厣鐓^(qū)和一些利益相關者形成建設共識。

構(gòu)建動態(tài)開放和考核評估機制。國家公園創(chuàng)建實行動態(tài)開放的候選區(qū)機制，國家公園候選區(qū)確實無法達到設立要求的，可以不予設立。對未納入布局方案的保護關鍵區(qū)域，統(tǒng)籌國家生態(tài)戰(zhàn)略安全需要和管理可行性等因素，經(jīng)科學評估，可以按程序增補為國家公園候選區(qū)。同時，建立國家公園評估退出機制，國家公園一旦設立，將定期組織對保護管理成效、規(guī)劃實施等開展評估，對評估不達標或造成自然資源資產(chǎn)重大損失的，將啟動黃牌機制限期整改，對整改不力、經(jīng)評估確無法整改到位的啟動退出機制。

高質(zhì)量建設國家公園。按照《方案》明確的國家公園建設重點任務推動高質(zhì)量建設。一是強化自然資源資產(chǎn)管理，編制自然資源資產(chǎn)管理權(quán)責清單和資產(chǎn)負債表，落實自然資源資產(chǎn)有償使用制度，有序推進特許經(jīng)營，加強自然資源資產(chǎn)保護和利用監(jiān)管。二是開展生態(tài)保護修復，統(tǒng)籌實施自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀、自然遺跡保護，開展退化土地、廢棄工礦地等生態(tài)修復和環(huán)境整治，加強野外巡護和監(jiān)管。三是統(tǒng)籌自然保護與社區(qū)發(fā)展，明確生產(chǎn)生活邊界，制定社區(qū)幫扶政策，完善社區(qū)參與機制，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)有效途徑。四是加強科技支撐保障，建立國家公園旗艦物種保護研究機構(gòu)，設置野外長期研究基地，加強重大課題研究，加快科技成果轉(zhuǎn)化應用，打造多層次科研合作平臺。五是提升監(jiān)測監(jiān)管水平，利用先進技術手段，健全天空地一體化綜合監(jiān)測體系，建設智慧國家公園。六是增強科普宣教能力，建設自然教育基地，完善科普宣教和生態(tài)體驗設施，科學布局入口社區(qū)、生態(tài)營地、精品體驗路線等，塑造國家公園品牌。