摘要

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要建立國家公園體制，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）則對此進(jìn)行了明確的部署和要求。從目前相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)和地方的動(dòng)態(tài)和聲音來看，“部門爭權(quán)、地方爭利”等現(xiàn)象進(jìn)一步加劇。為推進(jìn)國家公園體制的有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)中央的戰(zhàn)略意圖，必須從理念上樹立國民共享的發(fā)展導(dǎo)向，從實(shí)踐上確立國家主導(dǎo)的實(shí)施路徑。

牧青行攝/天光水影

新疆天山天池

國家公園是最能代表一個(gè)國家自然文化遺產(chǎn)中最經(jīng)典的部分，是國家的山水脈絡(luò)、國家形象、甚至國家的發(fā)展歷史的集中呈現(xiàn)地，是國家自然文化脈絡(luò)的精華所在，是文明傳承的核心載體。建立國家公園體制，對科學(xué)保護(hù)和利用國家自然文化遺產(chǎn)地、維系并傳承國家自然文化脈絡(luò)，具有重要戰(zhàn)略意義。目前全世界1萬多處國家公園，大部分都被納入世界自然文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄或國際生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，成為所在國家和地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)的主要支撐點(diǎn)和可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)。建設(shè)國家公園體制有助于提升我國遺產(chǎn)地管理水平，并提升我國在相關(guān)領(lǐng)域的國際話語權(quán)。從目前國際經(jīng)驗(yàn)來看，國家公園管理可以分為三大模式：中央集權(quán)型（以美國、挪威等國家為代表）、地方自治型（以德國和澳大利亞為代表）和綜合管理型（以日本、加拿大、英國為代表）。無論采用哪種管理模式，各國各地區(qū)都普遍堅(jiān)持公益性、國家主導(dǎo)性和科學(xué)性三大根本特性，其中公益性是國家公園設(shè)立的根本目的，包括為公眾利益而設(shè)、對公眾低廉收費(fèi)、使公眾受到教育、讓公眾積極參與等方面。而國家主導(dǎo)性和科學(xué)性則是踐行公益性的兩大保障，其中國家主導(dǎo)性要求國家確立、國家管理、國家立法、國家維護(hù)和愛國主義教育?？茖W(xué)性則要求建立科學(xué)的國家公園體系、科學(xué)的規(guī)劃、科學(xué)的分區(qū)和科學(xué)的經(jīng)營利用等。

01

發(fā)展理論缺位下的我國國家公園實(shí)踐的多元探索

2006年，“香格里拉國家公園——普達(dá)措”在云南正式試運(yùn)行，這是我國大陸首個(gè)真正按照國際規(guī)范模式進(jìn)行建設(shè)、管理、保護(hù)的國家公園。2008年，國家林業(yè)局在云南開始國家公園試點(diǎn)省建設(shè)。2008年，環(huán)保部和國家旅游局共同為黑龍江湯旺河國家公園掛牌，這被認(rèn)為是我國首個(gè)獲得國家級政府部門批準(zhǔn)核定建設(shè)的國家公園。2012年，貴州省宣稱將投資3萬億元，打造“國家公園省”。2014年初，環(huán)保部先后批復(fù)了多個(gè)地方試點(diǎn)建設(shè)國家公園的要求。已經(jīng)或正在使用“國家公園”概念的還有江西廬山、吉林拉法山、擬建中的四川龍門山等。

事實(shí)上，除了以上正在以“國家公園”為名的實(shí)踐探索外，與國家公園性質(zhì)類似的遺產(chǎn)地管理與促進(jìn)體系在我國還有九個(gè)：文物保護(hù)單位（含考古遺址公園）、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)及A級旅游景區(qū)。其中，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)始于1956年，截至2013年年底，共建立各種類型、不同級別的自然保護(hù)區(qū)2697個(gè)，其陸域面積占全國陸地總面積的14.77%，也占了中國自然和文化遺產(chǎn)地的大多數(shù)。1979年，國務(wù)院明確中國風(fēng)景名勝區(qū)的維護(hù)與建設(shè)，由城市建設(shè)部門歸口管理。1980年代末，原建設(shè)部風(fēng)景名勝區(qū)管理辦公室與美國內(nèi)政部國家公園管理局（National Park Service）溝通交流時(shí)，將中國的國家級風(fēng)景名勝區(qū)譯為China national park，并逐漸在國際交流與合作中成為外方廣泛認(rèn)可的中國國家公園管理機(jī)構(gòu)，但無論中央的“三定方案”還是相關(guān)法規(guī)，均沒有明確風(fēng)景名勝區(qū)是中國的國家公園。

目前，我國尚未出臺(tái)專門針對國家公園的法律法規(guī)，現(xiàn)有的《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)，各有側(cè)重、缺乏針對性。如果在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等遺產(chǎn)地基礎(chǔ)上建立國家公園，則可能會(huì)出現(xiàn)同一國家公園隸屬不同行政層級和不同系統(tǒng)的管理機(jī)構(gòu)。條塊分割的混亂造成權(quán)責(zé)不清，管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分，設(shè)置國家公園的初衷也就難以實(shí)現(xiàn)。值得關(guān)注的是，中央對國家公園的保護(hù)性投入不足，地方的投入更多關(guān)注直接管理成本，部分遺產(chǎn)地管理機(jī)構(gòu)自負(fù)盈虧，容易造成追求經(jīng)濟(jì)利益而對資源過度開發(fā)利用的情況。

02

國家公園上升為國家戰(zhàn)略后，“部門爭權(quán)、地方爭利”現(xiàn)象進(jìn)一步加劇

（一）實(shí)踐中多方探索，理論上百家爭鳴

十八屆三中全會(huì)之后，圍繞建立國家公園體制的探索、研討便在不同的部門間各自展開。國家發(fā)改委于2014年5月開始召集相關(guān)部委和專家學(xué)者進(jìn)行多次研討，牽頭研究建立國家公園體制的思路，制定試點(diǎn)方案。住建部于2014年2月和4月分別組織了國家公園體制研究座談會(huì)和學(xué)術(shù)沙龍，探索研究依托國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國家風(fēng)景名勝區(qū)建立國家公園體制的可行性和基本路徑。國家林業(yè)局于2014年4月與云南省人民政府、世界自然保護(hù)聯(lián)盟共同主辦國家公園建設(shè)研討會(huì)，并達(dá)成“國家公園昆明共識”。環(huán)保部正在陸續(xù)發(fā)函，同意部分地區(qū)的國家公園試點(diǎn)。學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者也通過舉辦各種學(xué)術(shù)研討會(huì)的形式，從理論實(shí)踐和國際經(jīng)驗(yàn)等角度，探討我國建立國家公園體制的基礎(chǔ)理論和基本路徑等問題。

（二）“部門爭權(quán)、地方爭利”正在影響國家公園戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

建立國家公園體制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多部門發(fā)揮職能優(yōu)勢，并廣泛采納專家學(xué)者的建議。從這個(gè)意義上說，多方探索百家爭鳴是必須的也是有益的過程。但是，部門之間過分強(qiáng)調(diào)主管遺產(chǎn)地類型的重要性，并建議在該遺產(chǎn)地類型的基礎(chǔ)上構(gòu)建國家公園體系的排他的設(shè)想，難免有“部門爭權(quán)”之嫌。

地方圍繞國家公園的響應(yīng)顯得更加積極和主動(dòng)，2014年，環(huán)保部發(fā)函同意浙江省仙居縣、開化縣開展國家公園試點(diǎn)，還有許多地方的遺產(chǎn)地，正在向主管部門申請國家公園的試點(diǎn)。此前被稱為“國家公園”的項(xiàng)目，確實(shí)給地方帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。云南香格里拉普達(dá)措國家公園2006年試運(yùn)行后，2007年收入便達(dá)到1.05億元，在此之前的年總收入不過幾千萬。黑龍江湯旺河國家公園獲得批復(fù)的當(dāng)年，僅門票收入便達(dá)到180萬元，是前一年門票收入的3倍。地方圍繞國家公園的積極響應(yīng)值得肯定，但不能走向“地方爭利”。

03

科學(xué)建立國家公園體制，必須在理論上樹立國民共享的戰(zhàn)略導(dǎo)向，在實(shí)踐中確立國家主導(dǎo)的戰(zhàn)略路徑

（一）由國家主導(dǎo)，完善國家公園體制的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌保護(hù)與開發(fā)、規(guī)劃與建設(shè)、試點(diǎn)與推廣的關(guān)系

國家主導(dǎo)，是國家公園體制的建立根本?，F(xiàn)階段，建議由國務(wù)院牽頭成立由發(fā)改委、旅游局、林業(yè)部、住建部、財(cái)政部、環(huán)保部、文化部等相關(guān)部門組成國家公園領(lǐng)導(dǎo)小組或者部際聯(lián)席會(huì)議制度，從法規(guī)制定、資源整合、體制完善、資金保障等方面統(tǒng)籌安排，逐步梳理目前條塊分割嚴(yán)重等現(xiàn)狀，并最終建立完整、獨(dú)立、高效的國家公園體制，維系并傳承國家自然文化脈絡(luò)。

制定相關(guān)法律法規(guī)。啟動(dòng)相關(guān)立法工作，盡快出臺(tái)《國家公園法》，目前可由國務(wù)院通過《國家公園條例》，使之成為建立國家公園體制的法律基礎(chǔ)。明確國家公園在管理體制、土地權(quán)屬管理、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)劃分類、規(guī)劃制定實(shí)施、開發(fā)管理模式、資金籌措運(yùn)行、管理人員與志愿者體系建立、公眾監(jiān)督與參與機(jī)制、綜合行政執(zhí)法等各方面內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上制定《國家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》等技術(shù)規(guī)范，明確國家公園總體規(guī)劃編制的基本方法、內(nèi)容的技術(shù)性和原則性要求。

整合資源形成合力。根據(jù)國家公園的資源稟賦、土地權(quán)屬、社區(qū)分布和民族文化特點(diǎn)，可選擇現(xiàn)有符合條件的一些自然保護(hù)區(qū)、各類公園，先上收為中央政府直屬，然后再進(jìn)行整合建立國家公園。同時(shí)，逐步推進(jìn)各部門實(shí)現(xiàn)體制調(diào)整和權(quán)屬變化，建立具備綜合行政執(zhí)法能力的國家公園管理機(jī)構(gòu)，采取垂直管理方式，統(tǒng)一開展國家公園的規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)、管理，對國有資源進(jìn)行有效保護(hù)和可持續(xù)利用。

構(gòu)建穩(wěn)定投入和可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。構(gòu)建多渠道的資金籌措機(jī)制，各級財(cái)政特別是中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)依法對國家公園管理安排穩(wěn)定、長期投入，除納入國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃投入之外，國家公園可合理利用有形資源和無形資源，使投入渠道多元化。比如建立特許經(jīng)營許可證制度，保障門票收入用于管理與保護(hù)，對經(jīng)營單位征收風(fēng)景名勝資源保護(hù)管理費(fèi)等。

（二）堅(jiān)持國家公園公益性的基本屬性，實(shí)現(xiàn)國家公園國民共享

為了讓全體國民共享國家公園，體現(xiàn)國家公園公共產(chǎn)品的特性，低廉的門票或者免費(fèi)是必須的，國家公園的主管部門，絕不準(zhǔn)許下達(dá)創(chuàng)收指標(biāo)。美國國家公園有2/3免收門票，收費(fèi)的門票價(jià)格也相對低廉，價(jià)格占人均月收入比例不超過1%。將國家公園的公眾教育作為國民教育的主要手段，并將其寫入國家公園規(guī)劃中。通過宣傳教育和活動(dòng)舉辦，讓公眾積極參與國家公園事業(yè)中，加深社會(huì)對國家公園的理解與支持，使國家公園的公益性具備更好的社會(huì)基礎(chǔ)。

作者：戴斌 吳豐林

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