生態(tài)保護紅線、自然保護地和自然保護區(qū)的區(qū)別

自然資源頻道 2024年12月23日 11:31 北京

一、生態(tài)保護紅線、自然保護地和自然保護區(qū)的概念

1.生態(tài)保護紅線

是指生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線和生命線。在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上，將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等生態(tài)功能的重要區(qū)域，水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等生態(tài)極脆弱區(qū)域，其他經評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域，以及各類自然保護地規(guī)劃入生態(tài)保護紅線，報國務院批準后發(fā)布實施。生態(tài)保護紅線內，自然保護核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴格禁止開發(fā)性、生產性建設活動，在符合法律法規(guī)前提下，除國家重大項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。

2.自然保護地

是由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域。建立自然保護地目的是守護自然生態(tài)，保育自然資源，保護生物多樣性與地質地貌景觀多樣性，維護自然生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，提高生態(tài)系統(tǒng)服務功能；服務社會，為人民提供優(yōu)質生態(tài)產品，為全社會提供科研、教育、體驗、游憩等公共服務；維持人與自然和諧共生并永續(xù)發(fā)展。要將生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱以及其他有必要嚴格保護的各類自然保護地納入生態(tài)保護紅線管控范圍。

3.自然保護區(qū)

是為了保護典型生態(tài)系統(tǒng)、拯救珍稀瀕危野生生物物種、保存重要自然歷史遺跡而依法建立和管理的特別區(qū)域。自然保護區(qū)能為人類提供生態(tài)系統(tǒng)的天然“本底”，是各類自然生態(tài)系統(tǒng)和野生生物物種的天然貯存庫，對于保護自然環(huán)境、保護物種等自然資源和維護生態(tài)平衡具有重要意義，在國民經濟建設和未來社會發(fā)展中具有戰(zhàn)略地位，加強和發(fā)展自然保護區(qū)事業(yè)也是當前我國環(huán)境保護工作的一項重要而緊迫的任務。

二、生態(tài)保護紅線與自然保護地之間是什么關系？

生態(tài)保護紅線與自然保護地保護地之間是什么關系？有人認為我國保護地體系已經基本建立，為什么還要劃定生態(tài)保護紅線？如何處理二者之間的關系？

首先，生態(tài)保護紅線是自然保護地制度的補充完善。我國已經建立了自然保護地體系，整體是以保護自然資源、自然景觀和生物多樣性保護為主；生態(tài)保護紅線的功能則不僅僅是自然資源和生物多樣性保護，還有重要的功能就是優(yōu)化空間格局。習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議內蒙古代表團審議時強調，要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調整經濟結構、規(guī)劃產業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點、體現(xiàn)本地優(yōu)勢和特色。劃定生態(tài)保護紅線很重要的作用就是優(yōu)化國土空間格局，完善生態(tài)安全格局，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，促進高質量發(fā)展和綠色生活方式的轉變。

第二，從兩者之間關系來講，生態(tài)保護紅線涵蓋絕大部分自然保護地體系。生態(tài)保護紅線劃定過程中涵蓋所有國家公園、自然保護區(qū)以及森林公園、風景名勝區(qū)等其他保護地里具有重要生態(tài)功能的區(qū)域，生態(tài)保護紅線的范圍更大。

第三，在管理措施上，生態(tài)保護紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理，禁止開發(fā)性、生產性建設活動，允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限度的人為活動，如原住民正常的生產生活、國家能源資源安全需要的自然資源調查和勘查、依法批準的文物保護和科學研究活動、符合各級空間規(guī)劃的線性基礎設施和國家確定的重要生態(tài)修復工程等。

所以整體上來講，生態(tài)保護紅線的范圍更具有系統(tǒng)性和完整性，保護對象更全面，管理更嚴格，對維護國家生態(tài)安全，遏制生態(tài)系統(tǒng)退化，維護和提升生態(tài)功能具有更強的作用。

三、自然保護地和自然保護區(qū)的關系

自然保護區(qū)是我國自然保護地體系的重要組成部分。

我國經過60多年的努力，已建立數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地，在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態(tài)環(huán)境質量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用，但仍然存在重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題。

黨的十九大報告指出：“構建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。”2018年機構改革后，新組建的國家林業(yè)和草原局加掛了國家公園管理局的牌子，統(tǒng)一管理以國家公園為主體的各類自然保護地。為加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，提供高質量生態(tài)產品，推進美麗中國建設，2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實。該《指導意見》指出，要科學劃定自然保護地類型。按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內在規(guī)律，依據(jù)管理目標與效能并借鑒國際經驗，將自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低依次分為3類。

一是國家公園：是指以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域，是我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分，保護范圍大，生態(tài)過程完整，具有全球價值、國家象征，國民認同度高。

二是自然保護區(qū)：是指保護典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡的區(qū)域。具有較大面積，確保主要保護對象安全，維持和恢復珍稀瀕危野生動植物種群數(shù)量及賴以生存的棲息環(huán)境。

三是自然公園：是指保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學價值，可持續(xù)利用的區(qū)域。確保森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、生物等珍貴自然資源，以及所承載的景觀、地質地貌和文化多樣性得到有效保護。包括森林公園、地質公園、海洋公園、濕地公園等各類自然公園。

該《指導意見》還要求制定自然保護地分類劃定標準，對現(xiàn)有的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風景區(qū)、水產種質資源保護區(qū)、野生植物原生境保護區(qū)（點）、自然保護小區(qū)、野生動物重要棲息地等各類自然保護地開展綜合評價，按照保護區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標進行梳理調整和歸類，逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)。

國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護。建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務之一，是我國生態(tài)文明制度建設的重要內容。2013年11月，黨的十八屆三中全會決定首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)〔2015〕25號）對建立國家公園體制提出了具體要求。2017年9月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)并實施《建立國家公園體制總體方案》。